Solicitud

Les rogamos que nos proporcionen un resumen de la evidencia existente sobre las pruebas de integridad encubiertas como medida de lucha contra la corrupción, incluido el sector aduanero.

Introducción

Esta respuesta del Helpdesk trata la eficacia de las pruebas de integridad encubiertas, una medida de integridad en la que una organización simula un suceso que coloca a un empleado, sin su conocimiento, en una situación vigilada en la que tiene la posibilidad de tomar una decisión poco ética (véase Davis et al. 2000; ACLEI 2011; Hac 2016; DCAF 2021). Por ejemplo, un escenario consistía en colocar objetos de valor en una escena del crimen simulada para comprobar si un agente de la ley los robaría (ACLEI 2011: 4).

El uso de las pruebas de integridad en los servicios policiales se remonta a principios de la década de 1970, cuando se emplearon en Estados Unidos con el objetivo de reducir la corrupción en el departamento de policía de Nueva York (NYPD) (Knapp et al. 1972; DCAF 2021). Desde entonces, las pruebas de integridad se han adoptado como instrumento para combatir la corrupción en diversos sectores de muchos otros países, como Australia, Hungría, Rumanía, Kenia y Moldavia.

Un estudio sobre la guardia fronteriza y las unidades de interior de 27 Estados miembros de la UE, realizado a partir de encuestas, identificó los siguientes métodos mediante los cuales pueden aplicarse las pruebas de integridad (Center for the Study of Democracy 2012: 107):

• comprobación de antecedentes/seguridad de los empleados potenciales
• pruebas poligráficas (detector de mentiras)
• pruebas de alcohol y drogas
• control del estilo de vida personal, cotejo de renta declarada y gastos, evaluación de endeudamiento
• inspecciones aleatorias o específicas del lugar de trabajo o los vehículos de los agentes, inspecciones documentales, control de los expedientes personales y de recursos humanos de los agentes
• oferta de sobornos a funcionarios, creando una oportunidad para que el funcionario se vea implicado en actos de corrupción

Esto indica que el término «prueba de integridad» puede utilizarse para describir una gran variedad de prácticas. Esta respuesta del Helpdesk se centra en las pruebas de integridad que tienen un elemento de infiltración y se ajusta a la tipología ampliamente utilizada que distingue entre pruebas específicas y aleatorias (ACLEI 2011; Mandić y Đorđević 2016): 12; OMA 2017; DCAF 2021).641cafc53da0

Las pruebas de integridad aleatorias consisten en someter a pruebas a funcionarios que no son sospechosos de corrupción ni de ningún tipo de conducta indebida. Su objetivo principal es servir de elemento disuasorio de las conductas corruptas (Homel 2002; ACLEI 2011; Hac 2016; DCAF 2021). Este tipo de prueba puede aplicarse de forma general en una organización o en determinadas unidades que presenten riesgos más elevados de corrupción (ACLEI 2011: 5).

Las pruebas de integridad específicas están dirigidas a individuos o grupos específicos y se realizan sobre la base de información de inteligencia previamente recopilada y analizada (DCAF 2021). Por lo tanto, para que se lleve a cabo una prueba específica, tiene que haber un desencadenante, como una denuncia o queja (ACLEI 2011). Estas pruebas pueden realizarse como parte de una investigación penal formal relacionada con corrupción, dependiendo de la jurisdicción (Prenzler y Ronken 2001; ACLEI 2011: 5).

Hac (2016: 70) clasifica además las pruebas específicas y aleatorias como dinámicas o estáticas. Las pruebas de integridad dinámicas implican un contacto entre un agente infiltrado y el agente sometido a la prueba, mientras que las pruebas estáticas se llevan a cabo sin dicho contacto.

Un ejemplo de prueba dinámica sería escenificar un encuentro controlado entre un agente infiltrado y el sujeto sometido a la prueba; por ejemplo, un agente infiltrado comete intencionadamente una infracción de tráfico y después se observa la reacción del agente de tráfico (The Anti-Corruption Bulletin 2020: 15).

Las pruebas estáticas evalúan el comportamiento de los sujetos sometidos a prueba en situaciones en las que es probable que estén solos, como la inspección de robos o vehículos abandonados (Hac 2016: 72).

Actualmente varios países utilizan las pruebas de integridad abarcando diversos sectores con diferentes tipos de sanciones (véase la tabla 1).

Esta respuesta del Helpdesk está estructurada de la siguiente manera. La siguiente sección se centra en la eficacia de estas pruebas como instrumento anticorrupción. A continuación se examinan las implicaciones operativas de las pruebas de integridad encubiertas. La última sección explora el uso de las pruebas de integridad encubiertas en el sector aduanero.

Eficacia de las pruebas de integridad encubiertas como instrumento anticorrupción

Detección de la corrupción

Existe evidencia que indica que las pruebas de integridad pueden ser eficaces para lograr uno de sus principales objetivos: detectar la corrupción. Por ejemplo, en Nueva Gales del Sur (Australia) se introdujeron pruebas de integridad específicas para permitir la realización de pruebas a miembros de la policía en respuesta a información de inteligencia, incluidas denuncias repetidas (ACLEI 2011).

Sus datos sugieren que de 90 operaciones de pruebas de integridad realizadas entre 1996 y 1999, los agentes suspendieron el 37 %81ac0ffd5405 y aprobaron el 27 %, el 12 % remitidas para una investigación posterior y el 24 % fueron no concluyentes o interrumpidas (Prenzler y Ronken 2001; ACLEI 2011: 7). Las pruebas suspendidas dieron lugar a 51 imputaciones de cargos penales, de las cuales el 54 % fueron contra policías, el 23 % contra personal no policial y el 23 % contra civiles (ACLEI 2011: 7). Los resultados indicaron que la corrupción policial implica a una serie de participantes además de los agentes de policía, y que las pruebas de integridad eran útiles para detectar a estos grupos (Prenzler y Ronken 2001). Los cargos penales derivados de las pruebas de integridad muestran una diversidad de delitos, entre los que se incluyen agresión, malversación y posesión ilegal de armas y drogas (Prenzler y Ronken 2001: 330).

En Rumanía, en 2007 se dio permiso a la Dirección General Anticorrupción (DGA) para realizar pruebas de integridad.cdeceee04b95 Se utilizan tanto pruebas aleatorias como específicas y, tras las pruebas suspendidas, los empleados de la DGA consultan con el fiscal, cuya opinión determina la acción de seguimiento (Hac 2016). Entre 2007 y 2010 se realizaron 118 pruebas a 136 empleados, de los cuales suspendieron 38 (28 %); y de ellos, 31 fueron imputados por corrupción (Hac 2016: 74).

El Servicio Nacional de Protección de Hungría (SNP) es el encargado de realizar las pruebas de integridad. Forma una sección independiente de la policía húngara y su director general es nombrado por el Ministro del Interior (Nagy y Ripszám 2021). Las pruebas de integridad abarcan las fuerzas del orden y la mayor parte de la administración pública (The Anti-Corruption Bulletin 2020). En 2022, el Servicio Nacional de Policía llevó a cabo 278 pruebas de integridad, que dieron lugar a 13 procesamientos (Corruption prevention 2023). En los últimos 10 años se han realizado 8830 pruebas de integridad, de las que 137 han desembocado en procedimientos penales o administrativos, y 83 en sentencias judiciales firmes (GRECO 2023: 31). La evidencia sugiere que las pruebas de integridad han sido eficaces para descubrir un número significativo de casos de corrupción menor. Sin embargo, parecen estar dirigidas principalmente a funcionarios de bajo nivel, en particular entre los policías de fronteras y de tráfico (GRECO 2023: 31).

Uno de los principales objetivos de las pruebas de integridad de la Autoridad Tributaria de Kenia es detectar el riesgo de que los funcionarios de esta entidad exijan sobornos a sus clientes (Citizen Reporter 2023). Una operación encubierta reciente condujo a la detención de un funcionario de la ATK por exigir un soborno (Klage 2023).

A pesar de esto, los sujetos de las pruebas de integridad pueden encontrar formas de adaptarse y evitar ser detectados. En Moldavia, la instalación de cámaras en los coches de policía se utilizó como medida preventiva contra las violaciones de la integridad. No obstante, la evidencia sugiere que los agentes de policía intentaron asegurarse de que las cámaras estuvieran tapadas y no les grabaran aceptando sobornos, incluso cuando había agentes infiltrados implicados (DCAF 2021: 6) Puede haber formas de contrarrestar este fenómeno. Por ejemplo, en Perú, hace poco se introdujeron pruebas de integridad limitadas a la policía utilizando cámaras ocultas (Ministerio del Interior de Perú 2018); si dichas cámaras están bien ocultas, es posible que los sujetos de la prueba no puedan manipularlas.

Disuasión de los comportamientos corruptos

A más largo plazo, las pruebas de integridad encubiertas también resultan prometedoras para disuadir de los comportamientos corruptos. Ciubotaru (sin fecha) considera que la introducción de las pruebas de integridad encubiertas en Moldavia en 2014 en virtud de la Ley de pruebas de integridad profesional ha tenido un efecto disuasorio sobre el comportamiento corrupto.

Esta ley prevé la aplicación de pruebas específicas y aleatorias a todas las instituciones públicas, que fueron realizadas por los miembros del Centro Nacional Anticorrupción (CNA) y del Servicio de Inteligencia y Seguridad (SIS) (Ciubotaru sin fecha) haciéndose pasar por ciudadanos de a pie que solicitaban servicios públicos. Se notificó la medida a los funcionarios públicos antes de su aplicación, y el CNA impartió 472 sesiones de formación para funcionarios sobre cómo responder a las ofertas de soborno (Hoppe 2015).

Según Hoppe (2015), el programa tuvo efectos positivos inmediatos, entre ellos que los funcionarios públicos se volvieron más reacios a exigir sobornos (ya que cualquier ciudadano podía ser un probador), así como un aumento de las denuncias de ofertas de soborno a funcionarios públicos, lo que a su vez redujo el número de ciudadanos que ofrecían sobornos.

En Estados Unidos, las pruebas de integridad encubiertas en la policía de Nueva York las lleva a cabo su Oficina de Asuntos Internos (IAB).09af4791e497 La IAB realizó alrededor de 500-600 pruebas aleatorias y 25-30 pruebas específicas al año a partir de 2016 (Hac 2016: 72). La evidencia sugiere un destacado papel preventivo de estas pruebas, ya que, tras 10 años de aplicación, el porcentaje de personas que no superaban la prueba aleatoria era de solo unos pocos casos al año (Hac 2016). Aun así, algunos policías se habrían visto afectados por estas pruebas y se habrían vuelto paranoicos a la hora de manipular objetos de valor durante su trabajo (Hac 2016). Este hallazgo sugiere que las pruebas de integridad aleatorias pueden dificultar a los policías el desempeño de sus funciones habituales si empiezan a experimentar el temor constante de que se les someta a ellas.

En el caso de Rumanía, los datos correspondientes al periodo 2011-2013 muestran que de 206 pruebas realizadas a 239 empleados, el 16 % no superaron la prueba, lo que sugiere una disminución del porcentaje respecto al periodo 2007-2010, cuando fue del 28 % de 118 pruebas realizadas a 136 empleados (Hac 2016: 74). Estas cifras pueden indicar un papel preventivo de las pruebas de integridad a la hora de disuadir de comportamientos corruptos en Rumanía (Hac 2016).

Pero también hay indicios de que los sujetos potencialmente corruptos pueden no verse disuadidos, sino adaptar su comportamiento. Uno de los efectos no deseados de las pruebas de integridad en Hungría fue que algunos policías de tráfico empezaron a centrarse más en los conductores extranjeros para extorsionarles, ya que se consideraba menos probable que fueran funcionarios encubiertos (Centre for the Study of Democracy 2012): 118).

Incentivar a los funcionarios a denunciar los sobornos

Existe evidencia que indica que las pruebas de integridad pueden incentivar a los funcionarios públicos a denunciar los sobornos.

Por ejemplo, el número de funcionarios públicos que denunciaron ofertas de soborno y otras formas de influencia indebida aumentó notablemente poco después de que se introdujeran las pruebas de integridad en Moldavia (Hoppe 2015). Se comprobó que estas pruebas ayudaban a romper el «código de silencio» en el lugar de trabajo (DCAF 2021: 5).

La figura 1 muestra las tarifas medias mensuales. Del total de casos denunciados en 2014, 18 tuvieron lugar antes de agosto (7,5 meses), mientras que hubo 158 después de la entrada en vigor de la ley (durante los últimos 4 meses y medio de 2014) (Ciubotaru sin fecha).

Figura 2. Ofertas de soborno y otras influencias indebidas sobre funcionarios públicos notificadas en Moldavia antes y después de la introducción de las pruebas de integridad.

Identificación de riesgos y necesidades de formación

Las pruebas de integridad encubiertas están dirigidas a particulares o a un grupo de empleados, pero pueden tener efectos a un nivel mayor de la organización. Desde 2012, la tarea de planificar y realizar pruebas de integridad a los empleados de la policía, los servicios penitenciarios y la administración aduanera de la República Checa se ha confiado a la Inspección General de las Fuerzas de Seguridad (IGFS) (The Anti-Corruption Bulletin 2020).

La experiencia checa demuestra que las pruebas de integridad pueden utilizarse para identificar áreas con un alto grado de corrupción y orientar así la elaboración de políticas. En concreto, los resultados de las pruebas de integridad llevadas a cabo en la República Checa mostraron que la policía de tráfico estaba desproporcionadamente implicada en violaciones de la integridad, lo que dio lugar a una amplia campaña anticorrupción dirigida a este cuerpo policial (DCAF 2021): 6).

Las pruebas de integridad encubiertas también se han utilizado para determinar las necesidades de formación. Por ejemplo, las pruebas de integridad realizadas en Nueva Gales del Sur detectaron varios problemas de gestión, lo que condujo a la puesta en marcha de un programa regional de formación de directivos (DCAF 2021): 6). Las pruebas de integridad también pueden ayudar a determinar las necesidades de formación de los funcionarios de las unidades de pruebas. El informe de KPMG de 1996 sobre la eficacia del programa de pruebas aleatorias de la policía de Nueva York, en Estados Unidos, concluyó que este programa podía ser un instrumento importante para identificar las necesidades de formación (Davis et al. 2000: 7). En ese momento, la IAB presentaba periódicamente recomendaciones de formación basadas en los resultados de las pruebas de integridad, pero no existía ningún sistema de seguimiento o registro de las necesidades de formación (Davis et al. 2000: 7). Por ello, KPMG recomendó a la IAB que elaborara formularios normalizados y procedimientos oficiales por escrito para documentar las necesidades de formación derivadas del programa de pruebas de integridad (Davis et al. 2000: 7). La práctica y los procedimientos de la policía de Nueva York han evolucionado con el tiempo. Las personas que participan en la realización de la prueba deben rellenar un formulario en el que se describe el procedimiento de la prueba y se ofrece al agente sujeto y al equipo testador la oportunidad de dar su opinión (Davis et al. 2000; DCAF 2021).

Identificación de los empleados íntegros

Los resultados de las pruebas de integridad encubiertas se han utilizado para fundamentar las decisiones sobre la conveniencia de ascender a los funcionarios (DCAF 2021).

En el caso de Kenia, existe un comité de supervisión integrado por representantes del departamento de servicios de apoyo, el departamento de investigaciones y ejecución, el departamento de recursos humanos, la división de integridad de la ATK y un funcionario de la Comisión Anticorrupción de Kenia (OMA 2017): 39). Este comité actúa como junta de control de la integridad, determinando qué funcionarios muestran altos niveles de integridad durante las pruebas (OMA 2017: 39). Las personas identificadas como tales tienen acceso preferente a trabajar en casos de alto perfil y disfrutan de una trayectoria acelerada en su carrera profesional dentro de la ATK (OMA 2017): 39).

¿Pruebas específicas o aleatorias?

La medición de la eficacia de las pruebas de integridad encubiertas debe tener en cuenta las diferentes modalidades de aplicación. A este respecto, la evidencia sugiere que las pruebas de integridad específicas tienen varias ventajas importantes sobre las pruebas aleatorias. Entre ellas figuran, por ejemplo, que las pruebas específicas son más complejas y, por tanto, más difíciles de reconocer por el sujeto sometido a la prueba, así como más rentables que las pruebas aleatorias debido al menor número de sujetos (ACLEI 2011; Prenzler y Ronken 2001; DCAF 2021).

En Australia,bf23eabe9033 una investigación de 2011 analizó las ventajas y desventajas de las pruebas aleatorias y específicas. La mayoría de las entidades que presentaron alegaciones a la investigación preferían las pruebas específicas, ya que se consideraba que el enfoque aleatorio tenía un impacto negativo en la moral del organismo y era menos rentable (ACLEI 2011). Por ejemplo, el comisario de integridad, basándose en evidencia de jurisdicciones que utilizan pruebas aleatorias, subrayó que el índice de fracasoes menor en las pruebas aleatorias que en las específicas (ACLEI 2011: 27). La Policía Federal Australiana (PFA) también se inclinó por las pruebas específicas frente a las aleatorias basándose en su experiencia en la aplicación de ambas; constató que las pruebas aleatorias pueden tener un impacto negativo en la cultura del trabajo, la moral y la productividad (ACLEI 2011).

La policía de Nueva York utiliza pruebas de integridad aleatorias y específicas. Sin embargo, un informe de KPMG de 1996 concluyó que existían dificultades inherentes a la creación de escenarios realistas para las pruebas aleatorias (Prenzler y Ronken 2001: 323). Según dicho informe, 355 pruebas en las que participaron 762 agentes en un período de muestreo no dieron lugar a ninguna «falta penal»; solo a siete «faltas de procedimiento» (Prenzler y Ronken 2001: 323). En cambio, las pruebas específicas dieron lugar a 12 faltas penales y una falta de procedimiento de un total de 45 pruebas (Prenzler y Ronken 2001: 323). La conclusión del informe era que las pruebas aleatorias no lograban en gran medida identificar a los agentes corruptos, mientras que las pruebas específicas arrojaban mejores resultados porque podían adaptar los escenarios al perfil de los agentes sospechosos (Prenzler y Ronken 2001). No obstante, la policía de Nueva York subrayó que la reducción del número de denuncias experimentada podía considerarse un indicador del éxito tanto de las pruebas específicas como de las aleatorias (Prenzler y Ronken 2001).

De hecho, no debe considerarse sorprendente que el porcentaje de faltas sea mayor en las pruebas específicas dirigidas a agentes sospechosos que en las pruebas aleatorias, dado que es más probable que el agente o grupo de agentes reincidan si ya han estado implicados en conductas corruptas (Porter y Prenzler 2012).

Los estudios indican que las pruebas específicas son más complejas que las aleatorias (Homel 2002; DCAF 2021). Por ejemplo, durante las pruebas de integridad realizadas en la policía de Nueva York en 1996, solo el 3 % de las pruebas aleatorias se clasificaron como gammab05f750f528f (que designa la forma más compleja de prueba), mientras que esta cifra fue del 36 % en el caso de las pruebas específicas (Girgenti et al. 1996). Se infiere entonces que, dado que las pruebas aleatorias son menos complejas, es más fácil que los agentes sometidos a ellas se den cuenta de que están siendo sometidos a una prueba y reaccionen de una manera distinta (DCAF 2021: 8).

Según los informes, las pruebas específicas son más eficaces, puesto que es más probable que los sujetos reconozcan los estímulos de la prueba (por ejemplo, drogas, dinero en efectivo, pertenencias) que los sujetos sometidos a pruebas aleatorias (Girgenti et al. 1996). Si los funcionarios no son conscientes de los estímulos de la prueba, no será posible evaluar su comportamiento corrupto de manera eficaz (DCAF 2021).

A pesar de estas aparentes ventajas de las pruebas específicas, los estudios existentes, como el de Davis et al. (2000) sobre las pruebas de integridad en la policía de Nueva York, sugieren que es importante tener en cuenta el contexto y las necesidades específicas a la hora de elegir el tipo de prueba de integridad encubierta. Por ejemplo, si existe una cultura generalizada de corrupción menor en una parte concreta de un sector, la introducción de pruebas aleatorias puede actuar como elemento disuasorio de las prácticas corruptas. Además, hay margen para una solución intermedia, como mantener las pruebas aleatorias pero centrándolas en unidades específicas de una organización que presenten riesgos elevados de corrupción. En este caso, las pruebas siguen siendo aleatorias, pero pueden adaptarse mejor en función del análisis y las pruebas de los riesgos de corrupción en una unidad concreta.

Implicaciones operativas de los programas de pruebas de integridad encubiertas

Antes de diseñar y aplicar programas de pruebas de integridad encubiertas, resulta esencial tener en cuenta varias implicaciones operativas.

Problemas jurídicos

Las pruebas de integridad encubiertas plantean varios problemas jurídicos que pueden comprometer la admisibilidad de las pruebas obtenidas ante un tribunal o en un procedimiento disciplinario. Sin embargo, los países han introducido modificaciones legales y salvaguardias para solucionarlos. Por ejemplo, en Nueva Gales del Sur, la Comisión Real recomendó la introducción de una legislación sobre pruebas de integridad para evitar problemas legales, y se introdujeron enmiendas en varias leyes policiales y en la ley sobre el consumo y tráfico de drogas (Prenzler y Ronken 2001: 328). Esta medida se tomó para autorizar las pruebas de integridad y proteger a los agentes que las administraban de posibles acciones legales contra ellos (Prenzler y Ronken 2001).

Aunque pueden diferir significativamente entre jurisdicciones nacionales, aquí se describen algunos problemas legales comunes. Las pruebas de integridad pueden vulnerar el derecho a la intimidad y las garantías constitucionales de las que gozan las personas (Sambei y Allen, sin fecha; Mandić y Đorđević, 2016). En Moldavia, algunas disposiciones de la ley de pruebas de integridad profesional fueron declaradas inconstitucionales en 2015 por el Tribunal Constitucional (Ciubotaru sin fecha; Šakočius 2021). En 2014, un grupo de diputados del Parlamento moldavo se dirigió al Tribunal Constitucional para pedir aclaraciones sobre el uso de la ley para poner a prueba a los representantes de las autoridades judiciales (Šakočius 2021: 307). El tribunal consideró que las disposiciones de la ley que regulaban el inicio de los procedimientos de prueba no cumplían los criterios de razonabilidad y objetividad, no garantizaban el mantenimiento de la presunción de inocencia y, por lo tanto, eran inconstitucionales (Šakočius 2021: 307). En consecuencia, la ley se modificó en 2016 para abordar estas preocupaciones. Dado que esta ley fue objeto de un amplio análisis jurídico en lo que respecta a su conformidad con las normas en materia de derechos humanos, puede ofrecer valiosas lecciones para otros países a la hora de prevenir las amenazas para las libertades y los derechos de los funcionarios públicos derivadas de las pruebas de integridad encubiertas (Šakočius 2021: 302).

Otro problema jurídico asociado a menudo con las medidas encubiertas es la trampa. La Policía Federal Australiana (PFA) reconoció que «la trampa podría surgir en un contexto de pruebas de integridad si la prueba se llevara a cabo de una manera que probablemente indujera al sujeto a incurrir en un comportamiento poco ético, corrupto o delictivo que de otro modo no habría tenido intención de cometer» (ACLEI 2011: 6).

No obstante, la PFA expuso elementos del marco legislativo y administrativo que, en su opinión, podrían abordar las preocupaciones relativas a la trampa, incluido el uso de una prueba de umbral basada en el grado de sospecha de actividad delictiva (ACLEI 2011: 32). Además, para evitar una situación de trampa, los agentes que trabajan infiltrados y que participan en la prueba no deben incitar, acosar ni alentar en exceso al sujeto de la prueba a cometer el delito (Justia sin fecha).

En Rumanía, hasta 2011, las pruebas de integridad se realizaban sobre la base de órdenes secretas del ministro del Interior. Sin embargo, este enfoque fue objeto de críticas durante el proceso de integración de Rumanía en la UE debido a su falta de transparencia y a su potencial de uso indebido (Mandić y Đorđević 2016: 28). Como resultado, la práctica cambió, aprobándose una ley en 2011 para reforzar la supervisión de las operaciones y permitir el acceso público a la metodología de las pruebas (The Anti-Corruption Bulletin 2020; Mandić y Đorđević 2016: 28). Esta ley también estipulaba la prohibición de provocar a la persona evaluada para que cometa faltas o delitos penales (The Anti-Corruption Bulletin 2020; Mandić y Đorđević 2016). Asimismo, todos los aspectos relacionados con la organización y realización de las pruebas de integridad se registran ahora en un documento titulado «Plan de las pruebas de integridad profesional», que incluye información sobre la categoría del personal que se someterá a las pruebas, los participantes, las versiones y copias de seguridad de las actividades, detalles técnicos y de otro tipo (The Anti-Corruption Bulletin 2020: 27).

Del mismo modo, en Hungría, las medidas de integridad deben aplicarse de acuerdo con las garantías legales. Tras la entrada en vigor en 2021 de una enmienda a la ley relativa a la policía, las pruebas de integridad pueden dirigirse a todo el personal bajo supervisión del Gobierno y sus miembros, a excepción del Ministerio de Defensa (GRECO 2023: 31). El fiscal debe ser informado tanto de la orden como de la finalización de las pruebas de integridad. En el caso de la orden, es necesario presentar un plan detallado, en función del cual el fiscal decide si aprueba las pruebas en un plazo de dos días laborables (The Anti-Corruption Bulletin 2020: 17). Los motivos para ordenar una prueba no tienen por qué basarse en información de inteligencia sobre un funcionario concreto, sino en los elevados riesgos de corrupción asociados a un puesto específico (Nagy y Ripszám 2021: 68). Sin embargo, la libertad de elección del sujeto sometido a la prueba no puede verse comprometida, y no se le debe coaccionar para que acepte la oferta (Corruption prevention 2023).

En el contexto del Consejo de Europa, Sambei y Allen (sin fecha) recomendaron que las pruebas de integridad vayan acompañadas de varias garantías, entre ellas:

• la existencia de una base jurídica para realizar la prueba y la obtención de todas las autorizaciones necesarias
• El debido registro de todas las fases de las pruebas (incluida la preparación)
• La consideración de método de investigación de último recurso, al que solo se puede recurrir cuando se han agotado otras medidas
• El uso de las pruebas es proporcional a la conducta indebida investigada
• Los fiscales deben ayudar a los investigadores a formular una estrategia y a asesorar sobre la prueba en lo que respecta a su viabilidad, credibilidad y cuestiones jurídicas

Por último, cabe señalar que existen diferentes enfoques en las distintas jurisdicciones en cuanto a la regulación de quién es responsable de administrar los programas de pruebas de integridad. Aunque normalmente se trata de organismos especializados o de unidades de las fuerzas del orden (Šakočius 2021), estas competencias también pueden delegarse a través de la legislación.

Desde 2012, Australia ha reforzado las competencias anticorrupción del Servicio Australiano de Aduanas y Protección de Fronteras (ACBPS). La legislación les permite realizar pruebas de integridad de los funcionarios de aduanas y protección de fronteras (Grant 2013). En Moldavia, el Centro Nacional Anticorrupción (CNA) y el Servicio de Inteligencia y Seguridad tienen autoridad para realizar pruebas de integridad (Ciubotaru sin fecha). En la República Checa, la Inspección General de las Fuerzas de Seguridad (IGFS) es responsable de las pruebas de integridad en la policía, las prisiones y los servicios de aduanas (Mandić y Đorđević 2016). Los empleados de este organismo tienen facultades policiales y pueden iniciar una prueba de integridad presentando previamente una solicitud a la fiscalía para su aprobación (Mandić y Đorđević 2016: 24).

Recursos

Dado que las pruebas de integridad requieren la creación de escenarios detallados y realistas, su preparación puede ser una empresa costosa (ACLEI 2011). Esto es especialmente cierto en el caso de las pruebas aleatorias, que suelen ser más caras que las específicas debido a su mayor alcance (Faull 2009; DCAF 2021). Un informe de KPMG de 1996 concluía que los beneficios obtenidos por la policía de Nueva York a partir del uso de pruebas aleatorias no justificaban los costes asociados.

Estos costes incluyen la formación del personal y la adquisición de equipos para garantizar la eficacia de las pruebas. Por ejemplo, los esfuerzos de la policía de Nueva York por conservar la evidencia tanto en las pruebas aleatorias como en las específicas se vieron obstaculizados con frecuencia por la imposibilidad de grabar la prueba con audio o vídeo, o por problemas técnicos con los dispositivos de grabación (Davis et al. 2000: 3). Los detractores de las pruebas de integridad suelen destacar que, debido a su larga duración y al costoso equipamiento, estas pruebas desvían recursos de las funciones primarias de una organización (Goldsmith 2001).

Teniendo en cuenta la eficacia de las pruebas de integridad encubiertas como medida anticorrupción, se pueden considerar opciones para hacer que las pruebas sean más rentables (Homel 2002) en lugar de evitar por completo el uso de esta medida. Por ejemplo, la Comisión Mollen recomendó que la Oficina de Asuntos Internos (IAB) de la policía de Nueva York realizara pruebas aleatorias basadas en una evaluación de los riesgos de corrupción, centrándose en las unidades policiales con mayores riesgos (Davis et al. 2000: 3-4).

Moral de los empleados

Las pruebas de integridad corren el riesgo de afectar a la moral de los empleados, ya que someter a los funcionarios a pruebas de integridad puede hacer que sientan que están bajo vigilancia constante y que no tienen libertad para desempeñar sus funciones sin temor (Mandić y Đorđević 2016).

Según ACLEI (2011), existen indicios de que las pruebas aleatorias pueden afectar negativamente a la moral de una organización, incluida la erosión de la relación de confianza entre el empleador y el empleado, así como socavar la disposición de los funcionarios públicos a actuar con confianza, en particular en funciones que requieren un juicio rápido.

La Policía de Australia Occidental hizo una distinción entre la moral del día a día y el esprit de corps de la agencia (ACLEI 2011: 14). En concreto, señalaron que, aunque los controles aleatorios puedan ser percibidos inicialmente por los agentes como una infracción, en última instancia serán juzgados en función de si efectivamente se dirigen (aunque sea de forma aleatoria) a esas zonas de alto riesgo (ACLEI 2011: 14). Su expectativa era que la realización de pruebas de integridad en el lugar de trabajo podría afectar a la moral diaria, pero el compromiso con la organización y la profesión, conocido como esprit de corps, permanecería inalterado (ACLEI 2011): 14).

De hecho, los sujetos de las pruebas de integridad pueden considerarlas una medida necesaria para erradicar la corrupción interna. Miller (2010) llevó a cabo un estudio sobre la actitud de los agentes de policía de Victoria, y descubrió que, en general, estos aceptaban en gran medida las pruebas de integridad específicas.

Pruebas de integridad encubiertas en el sector aduanero

Esta sección examina el uso de las pruebas de integridad encubiertas en el sector aduanero.

El Convenio de Kioto Revisado define las aduanas como sigue: «la instancia pública responsable de la administración de la legislación aduanera y de la recaudación de los derechos e impuestos, así como de la aplicación de otras leyes y reglamentos sobre la importación, la exportación, la circulación y el almacenamiento de mercancías» (OMA 2008a).

Las administraciones de aduanas están especialmente expuestas a la corrupción y suelen citarse entre los organismos públicos más corruptos (McLinden 2005). Por ejemplo, un informe de 2015 reveló que la Agencia de Aduanas y Protección de Fronteras de Estados Unidos tenía el mayor número de agentes de las fuerzas del orden detenidos por corrupción per cápita en comparación con otras agencias federales de las fuerzas del orden en Estados Unidos (Homeland Security Advisory Council 2015: 6; Bennett 2015).

Los miembros de la OMA (2003 sin fecha) han expresado su compromiso de hacer frente a los problemas de integridad en el sector aduanero. Por ejemplo, la Declaración de Arusha revisada identifica 10 áreas que los programas nacionales eficaces de integridad aduanera deberían considerar mejorar.

En algunas jurisdicciones, como en Australia y en Moldavia, las autoridades policiales o las administraciones aduaneras están facultadas para realizar pruebas de integridad encubiertas a los funcionarios de aduanas. Al igual que en otros sectores, existe evidencia de que estas pruebas pueden resultar eficaces en las aduanas. Tras la introducción de las pruebas en Moldavia en 2014, el mayor número de denuncias de funcionarios públicos por corrupción e intentos de influencia indebida procedía del servicio de aduanas, como se muestra en la tabla 2.

Aunque la bibliografía sobre la aplicación de las medidas de integridad encubiertas en el sector aduanero no es muy extensa, se pueden plantear algunas hipótesis sobre los beneficios en función de las características del sector.

Varios factores contribuyen a la corrupción en el sector aduanero, como el poder de monopolio de los funcionarios de aduanas sobre los clientes, las facultades discrecionales de los empleados de aduanas sobre el suministro de bienes y servicios y, a menudo, los bajos niveles de control o rendición de cuentas (OMA 2021): 14). Otros factores que facilitan la corrupción en el sector aduanero son el hecho de que los funcionarios de aduanas trabajen a menudo en puestos fronterizos remotos y sin supervisión y el carácter sensible al tiempo de muchos tipos de mercancías (OMA 2021: 15). La corrupción detectada en el sector aduanero puede clasificarse en prácticas colusorias y abusivas (Ardigó 2014: 8). La primera se refiere a casos de importadores y exportadores que se confabulan con funcionarios de aduanas para eludir los derechos de aduanas o la inspección de mercancías, por ejemplo, mientras que la segunda se refiere a prácticas como la extorsión de sobornos por parte de funcionarios o la malversación de ingresos (Ardigó 2014: 8).

Las pruebas de integridad encubiertas podrían recrear con eficacia algunos de los escenarios típicos de comportamiento corrupto en la administración aduanera y centrarse en el poder discrecional de los funcionarios. Por ejemplo, es fácil diseñar y aplicar una prueba de integridad encubierta para simular el escenario de ofrecer sobornos a funcionarios de aduanas. Como se ha visto en secciones anteriores, esto puede conducir tanto a la detección como a la disuasión de las prácticas corruptas, para así abordar cualquier laguna en el control o en la rendición de cuentas.

No obstante, las implicaciones operativas de las pruebas de integridad encubiertas deben aplicarse también al sector aduanero. Es importante señalar que, dependiendo de la jurisdicción local, las administraciones aduaneras pueden encontrarse con problemas legales si intentan aplicar pruebas de integridad encubiertas, por lo que es esencial consultar previamente a las personas pertinentes, como fiscales.

También deben tenerse en cuenta los costes asociados a la realización de pruebas de integridad encubiertas, que pueden ser más elevados si los sujetos son funcionarios de aduanas destinados a lugares remotos. Por otro lado, en algunas partes del mundo los funcionarios de aduanas ya sufren malas condiciones de trabajo y salarios bajos, que también sirven de incentivo para el comportamiento corrupto (Walsh 2003: 160). Así pues, antes de implementar programas de pruebas de integridad en la administración aduanera, es imperativo realizar una evaluación de costes para determinar si los recursos asignados al desarrollo, la aplicación y el mantenimiento de programas encubiertos de pruebas de integridad tendrían un efecto perjudicial sobre las condiciones de trabajo y los salarios de los funcionarios de la administración aduanera.

Otra implicación operativa que es importante tener en cuenta es el posible efecto negativo sobre la moral de los funcionarios de aduanas. El empleo en la administración aduanera suele considerarse una oportunidad a corto plazo, más que una carrera profesional a largo plazo (Walsh 2003: 156). Según Walsh, la lealtad a la organización puede ser limitada, ya que los funcionarios ven escasas perspectivas de promoción profesional (Walsh 2003: 159). La decisión de aplicar pruebas de integridad encubiertas debe tener en cuenta el riesgo de que la medida sea impopular si la moral ya es baja. Una posible contramedida que puede explorarse en este sentido sería la aplicación de pruebas de integridad encubiertas con una orientación a resultados que beneficien más directamente al personal, como la mejora de la formación y la identificación de candidatos para oportunidades de promoción.